去年11月10日，長安國際信托股份有限公司引入獲西安財金投資管理有限公司（下稱“西安財金”）增資20億，公司第一大股東變更為西安財金，民營股東欲同步增資，但國家金融局陜西監(jiān)管局下發(fā)《監(jiān)管強制措施決定書》，限制民營股東參與長安信托經(jīng)營管理的相關(guān)權(quán)利，包括股東大會召開請求權(quán)、表決權(quán)、提名權(quán)、提案權(quán)、處分權(quán)、增資權(quán)。
對于這一決定，長安信托民營股東不服，將國家金融監(jiān)督管理總局陜西監(jiān)管局、國家金融監(jiān)督管理總局訴至北京市西城區(qū)法院，該案經(jīng)兩次延期，近期將開庭審理。
就股東清理中的法律問題和需要厘清的公權(quán)力以及權(quán)利的邊界等問題，南方財經(jīng)法律研究院舉辦了“金融機(jī)構(gòu)股東清理的市場化法治化探索閉門研討會”，邀請專家學(xué)者和業(yè)界精英共同探討了相關(guān)議題，與會專家認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)股權(quán)退出應(yīng)堅持市場化法治化
增資權(quán)是否應(yīng)該受限？
近期，媒體報道稱，長安國際信托宣布獲地方國資西安財金投資管理有限公司入股，注冊資本增加 20 億元，該公司第一大股東變更為西安財金。與此同時，長安信托此前的3家股東（上海淳大、上海證大、上海隨道）卻提出“抗議”，稱自身增資權(quán)利被剝奪。
上海淳大方面發(fā)布的信息顯示，2022年12月2日，陜西監(jiān)管局下發(fā)《金融監(jiān)管提示書》，責(zé)令長安信托以自有資金完成非標(biāo)資金池和非標(biāo)資產(chǎn)清理工作，并立即致函各股東單位啟動恢復(fù)計劃，增資不少于20億元。12月11日，上海證大、上海淳大、上海隨道公司回復(fù)《關(guān)于變更注冊資本事宜的回函》明確表示愿意承擔(dān)增資義務(wù)。2023年1月13日，長安信托第一次臨時股東大會通過《關(guān)于公司增加注冊資本的議案》，由西投控股、淳大、證大、隨道和西安高新5家公司增資，增資完成后總體比例保持不變。
上海淳大稱，2023年6月14日，陜西監(jiān)管局下發(fā)《監(jiān)管強制措施決定書》，限制民營股東參與長安信托經(jīng)營管理的相關(guān)權(quán)利，包括股東大會召開請求權(quán)、表決權(quán)、提名權(quán)、提案權(quán)、處分權(quán)、增資權(quán)。相隔一天后，西投控股召集臨時股東大會，廢除了長安信托2023年第一次臨時股東大會決議，引進(jìn)西安財金公司增資20億元的方案，稀釋了民營股東的股份，也剝奪了民企股東的增資權(quán)。
在研討會上，由與會專家表示，《銀行保險機(jī)構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》也提到，銀保監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)依法責(zé)令銀行保險機(jī)構(gòu)補充資本時，如銀行保險機(jī)構(gòu)無法通過增資以外的方式補充資本，大股東應(yīng)當(dāng)履行資本補充義務(wù)，不具備資本補充能力或不參與增資的，不得阻礙其他股東或投資人采取合理方案增資。
北京華允律師事務(wù)所創(chuàng)始人李毅律師認(rèn)為，“長安信托民營股東增資權(quán)被剝奪的間接原因是監(jiān)管機(jī)構(gòu)以民營股東存在整改事項為由，決定限制其系列權(quán)利，包括增資權(quán)；直接原因則是，長安信托其他股東借機(jī)重新構(gòu)建了公司治理結(jié)構(gòu)，包括變更控股股東、公司法定代表人等。”
“監(jiān)管機(jī)構(gòu)限制民營股東增資權(quán)超出了法律規(guī)定的范圍。”李毅直言。她表示，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條之規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違反審慎經(jīng)營規(guī)則的，可以區(qū)別情形，采取“責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利”的措施?！缎磐泄竟蓹?quán)管理暫行辦法》作為部門規(guī)章對上述規(guī)定做了進(jìn)一步細(xì)化，其中，第六十六條規(guī)定限制有關(guān)股東的權(quán)利指可以限制信托公司股東參與經(jīng)營管理的相關(guān)權(quán)利，包括股東大會召開請求權(quán)、表決權(quán)、提名權(quán)、提案權(quán)、處分權(quán)等。上述規(guī)定非常明確，即使發(fā)生違反審慎經(jīng)營規(guī)則的，其限制的股東權(quán)利僅為“股東參與管理的相關(guān)權(quán)利”；且“增資權(quán)”未在部門規(guī)章具體列舉的可限制權(quán)利中。
蘭臺律師事務(wù)所高級合伙人何歡也同意，金融行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)無權(quán)限制股東的 “增資權(quán)”；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管措施依法只能暫時性限制股東參與經(jīng)營管理的權(quán)利，而非對受限股東的股東身份的剝奪，受限股東的股東權(quán)益仍應(yīng)受到法律保護(hù)。
“無論是金融機(jī)構(gòu)還是其他市場主體，只要是以“公司”形式出現(xiàn)的，其首先要遵循《公司法》作為其基本法。”何歡表示。其次，在民商事領(lǐng)域及訴訟中，個別股東以股東會決議的形式或者以修改公司章程的方式，限制股東基本權(quán)利的，例如優(yōu)先購買權(quán)、增資、減資權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)等亦是無效的。
中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所商法研究室副主任趙磊研究員指出，“金融監(jiān)管的問題，不是簡單的《公司法》的問題。監(jiān)管的規(guī)范性文件無法和《公司法》平起平坐，但又是金融類公司在運行中的重要依據(jù)，甚至比一些普通法律效力還高。我經(jīng)常開一句玩笑話，效力層次越低的法律文件，它的效率反而越高。在立法層次上，這些較低的部門規(guī)章、通知、辦法，有時在監(jiān)管中起到很大的作用。”
趙磊研究員還提出，當(dāng)前仍然需要注意一個傾向就是“監(jiān)管司法化、司法監(jiān)管化”。他認(rèn)為，宏觀政策與行業(yè)發(fā)展方向是非常重要的，但不能在個案中過多地關(guān)注宏觀政策，人民法院應(yīng)當(dāng)重視個案的裁判公正。“試圖通過個案的裁判來達(dá)到矯正整個行業(yè)的不端行為，可能會導(dǎo)致司法監(jiān)管化。反過來，監(jiān)管部門也不要做一個裁判者，特別是不能就個例的問題簡單表態(tài)。”趙磊談到。
厘清公權(quán)力和私權(quán)利的邊界
“《民法典》時代，是權(quán)利的時代。在金融監(jiān)管過程中，如何審慎處理公權(quán)力和私權(quán)利的邊界，值得研究和關(guān)注。”山西師范大學(xué)李志剛教授從金融機(jī)構(gòu)股東清理的三維視角出發(fā)，探討了金融監(jiān)管法、公司法與合同法的交叉與邊界，并對權(quán)力/權(quán)利的來源與邊界進(jìn)行分析。
從金融監(jiān)管法的視角出發(fā)，李志剛強調(diào)了公權(quán)力，特別是行政處罰的合法性問題。他表示，“當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為對金融機(jī)構(gòu)的股東做出限制的時候，其權(quán)力來源是什么？是法律、行政法規(guī)，部門規(guī)章，抑或是效力層級更低的規(guī)范性文件？如果沒有上位法依據(jù)，能不能通過效力層級較低的規(guī)章，甚至是監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門文件設(shè)權(quán)？是值得重點關(guān)注的問題”。同時，李志剛也特別指出，金融業(yè)具有涉眾性和高度的傳導(dǎo)性，本身蘊含著高風(fēng)險，由此決定了金融監(jiān)管規(guī)定的規(guī)范目的、規(guī)范強度和其他行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定、行政執(zhí)法有著較大差別，這也是近年來對金融領(lǐng)域進(jìn)行強監(jiān)管的重要原因。對于金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)監(jiān)管措施，他認(rèn)為股權(quán)清退與罰款、限制股東行使股權(quán)，需要有明確的法律依據(jù)為前提，另外，還需要慎重考量這些執(zhí)法依據(jù)的效力層級，并審慎斟酌其合法性和正當(dāng)性。
中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中央財經(jīng)大學(xué)預(yù)防金融證券犯罪研究所所長郭華建議，在股東清理的過程中，不同的階段適用的法律調(diào)整以及政府干預(yù)的力度是不同的。
郭華認(rèn)為，在處置的第一階段，也就是風(fēng)險出現(xiàn)的階段，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的股東違規(guī)或者是不符合要求的，這時多數(shù)還是依照《公司法》，主要是采取股東吸收損失，行政干預(yù)一般應(yīng)采用責(zé)令限期改正，啟動恢復(fù)計劃等手段，督促股東恪守公司治理職責(zé)。如果逾期不予改正或者規(guī)避改正以及改正不能，就涉及風(fēng)險的處置。當(dāng)監(jiān)管部門需要深度介入后，要求股東配合風(fēng)險的處置，當(dāng)股東不配合或者風(fēng)險難處理的時候，這時就需要強制性的手段，按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及依據(jù)法律制定的《股權(quán)管理暫行辦法》等規(guī)章或者規(guī)范性文件，限制相關(guān)股東的權(quán)利。
郭華教授表示，在風(fēng)險的各階段處理中，應(yīng)當(dāng)有序化處理，而不是僅僅看效果。要考慮市場化和法治化，一般是先市場化，市場化手段解決不了再行政干預(yù)，行政干預(yù)的時候要先采取一些能夠維護(hù)股東權(quán)利的方式，而不是先行剝奪。
南方財經(jīng)法律研究院學(xué)術(shù)委員會主任兼首席研究員卜祥瑞認(rèn)為，防范化解中小金融機(jī)構(gòu)的特定金融風(fēng)險，迫切需要強化金融機(jī)構(gòu)股東權(quán)益的保護(hù)，迫切需要規(guī)范金融機(jī)構(gòu)股東行為與金融監(jiān)管行為，完善金融法制，推進(jìn)金融法治建設(shè)。
對于合并、重組、接管乃至破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)而言，還涉及一個較為重要的問題，即金融機(jī)構(gòu)股權(quán)退出問題。卜祥瑞建議，首先，要堅持依法處分金融機(jī)構(gòu)股權(quán)。當(dāng)下關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓或其他退出的程序主要是來源于監(jiān)管的規(guī)定和特定窗口指導(dǎo)政策，這些監(jiān)管規(guī)定在某種程度上是填補了法律上的空白，但效力、效果等值得關(guān)注。比如某地農(nóng)商行重組過程中，小股東當(dāng)年以股權(quán)投資名義承接部分不良資產(chǎn)損失，投資額與股權(quán)數(shù)量并不匹配，而后該農(nóng)商行經(jīng)營出現(xiàn)重大問題，投資者股權(quán)價值每況愈下，待有關(guān)機(jī)構(gòu)決定重組時，其股權(quán)每股價值僅被確定為幾角錢，損失高達(dá)億元，投訴與訴訟均未果。
因此，卜祥瑞建議立法及有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)盡快地修改《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》《信托法》。一方面要盡快將一些合理的、合適的監(jiān)管規(guī)定上升為法律規(guī)定，另一方面也要進(jìn)一步完善問題金融機(jī)構(gòu)股權(quán)處置的程序，保障金融機(jī)構(gòu)股權(quán)監(jiān)管與處置工作有法可依。
為此，卜祥瑞還提示到，要特別注意保護(hù)金融機(jī)構(gòu)中小投資者的合法權(quán)益。他認(rèn)為，現(xiàn)在司法政策在金融機(jī)構(gòu)股權(quán)交易方面，尤其是涉及到重大爭議方面還缺少明確的指引，建議最高人民法院在金融審判會議紀(jì)要中明確相關(guān)問題司法裁判的價值取向，既要體現(xiàn)司法服務(wù)金融風(fēng)險處置提供保障，也要充分保護(hù)中小投資者在金融機(jī)構(gòu)中的合法權(quán)益。解決實踐中金融機(jī)構(gòu)的中小股東權(quán)益保護(hù)不夠的問題。（中國新報記者 朱廷忠）
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